坚守食品药品安全效能治理
在食品药品安全治理理念中，效能治理主要解决的是治理的可持续发展问题。食品药品安全治理的根本目标是安全，这已为国际社会所普遍认可。但是，除了安全这一根本目标外，还必须考虑效能目标，这是市场经济条件下食品药品安全治理须臾不可忘怀的。所谓效能治理，是指在食品药品安全治理中应当注重投入与产出的比例关系，努力以最小的投入获得最大的效益。在市场经济条件下，食品药品安全治理必须走科学发展的道路，通过良好的制度机制设计，最大限度地减少治理成本，提高治理效率，实现良性发展。
影响食品药品安全治理效能的因素很多，有的属于宏观层面的，如食品药品监管体制；有的属于中观层面的，如食品药品监管机制；有的属于微观层面的，如食品药品监管方式。当前，监管机构的五花八门、审评人员的严重不足、检验资源的多头分散、信息资源的孤岛分割、监管手段的传统粗放，等等，都严重影响着食品药品安全治理效能。任何制度的设计都应当充分考虑资源稀缺条件下的有效路径选择，以增强其科学性、经济性和有效性。不计成本、不讲核算、不重效益的粗放式治理是不可持续的。坚持食品药品安全效能治理，应当妥善处理以下两个重要关系：
（一）监管体制与监管机制的关系
监管体制是影响治理效能的宏观要素、第一要素。为有效解决多头监管的效率低下，切实提高监管效能，新世纪伊始，我国开始探索建立集中统一的食品药品监管体制。按照联合国粮农组织和世界卫生组织的划分，食品安全监管体制分为单一型体制、综合型体制和多元型体制。其中，单一型体制是指从食品生产到餐饮消费环节以一个部门为主的监管体制（不包括食用农产品的种植养殖监管）。目前，我国食品安全监管体制属于国际社会首推的单一型体制，这既是对健康产品安全规律的认同，也是对市场经济规律的尊重。
在研究食品药品监管体制时，有些问题需要进一步追问：一是部门职责定位问题，即食品药品监管属于什么体系？是健康促进体系，还是民生保障体系；是市场监管体系，还是公共安全体系。只有科学回答这一根本问题，才能准确把握监管体制改革的方向。二是政府管理边界问题，即监管体制设计是走“大而全”的路子，还是走“小而精”的路子，或者说是走综合化的路子，还是走专业化的路子？政府管理部门的边界到底有多大？是越大越好吗？目前的市场监管机构为什么不将证券、期货等一并纳入监管呢？三是综合执法定位问题，即综合执法的内涵、领域和方式是什么？是统一执法，还是联合执法，或者是协作执法？是相近领域的执法，还是不同领域的执法？综合执法由哪级政府来决定？四是体制改革方向问题，即在处理政府、市场和社会三者的关系时，减少治理成本最有效的方法，是政府转变职能，还是政府精简机构？在食品药品安全领域，国际社会的基本经验是什么？
中央多次提出加快建立统一权威的食品药品监管体制，这是全面提升食品药品安全监管效能的科学抉择。新世纪以来，我国食品安全监管体制经历了多元型体制、综合型体制和单一型体制的“三步曲”。专家学者普遍认为，食品药品监管体制的统一，包括横向和纵向两个方面。横向的基本要求是将分散的监管整合起来，实现集中监管；纵向的基本要求是上下协调，实现一致监管。横向的集中与纵向的一致，两者相互关联、不可分割，共同构成食品药品监管体制的“经”与“纬”。离开横向的集中，或者离开纵向的一致，都不是完整意义上的统一。强调食品药品监管体制的统一，既是实现有效指挥、协同联动、快速反应的客观需要，也是优化资源、减少成本、提高效能的必然要求。
在完善食品药品安全监管体制的同时，有必要建立健全食品药品安全治理机制。机制是驱动食品药品安全法律“从纸面上的法律转化为行动中的法律”的重要引擎。良好的治理机制是提升治理效能的重要手段。治理机制既可以在一定程度上验证监管体制的优劣，也可以在一定程度上弥补监管体制的不足。在不同的监管体制下，机制建设的重点也有所不同。一般说来，实行多元型监管体制时，更加需要强调综合统筹、共筑合力；而实行单一型监管体制后，则更加需要强调汇聚力量、强化共治。
多年来，国际社会普遍对食品药品安全实行全生命周期的监管，即对食品从农田到餐桌、药品从实验室到医院这条“长河流”的“主航道”进行监管，强调上游、中游、下游之间的无缝衔接。实践证明，没有良好的生态环境，仅仅管住以产品为核心的“主航道”是远远不够的，因为有一些“支流”在不断地向河里“排污”，所以，有必要建立良好的治理机制，加快完善企业负责、政府监管、行业自律、社会协同、公众参与、媒体监督、法治保障的社会治理大格局，实现从“主航道”监管到“全流域”治理的转变。近年来，全程追溯机制、行刑衔接机制、信息共享机制、贡献褒奖机制、有奖举报机制、典型示范机制、绩效考核机制、能力评价机制、信用奖惩机制、量化分级机制、责任约谈机制、责任连带机制等的建立，进一步提升了我国食品药品安全治理的科学化和现代化水平。
（二）治理模式与治理方式的关系
治理模式是影响治理效能的中观要素。近年来，有专家学者开始研究我国食品药品安全的治理模式，期待能探索出反映时代特征、体现发展规律、展示本土特点的治理道路，这是食品药品安全治理向纵深推进的可喜现象。一般说来，治理模式是指从实践经验中提炼出的最佳范式。从认识论的角度看，模式研究的是思维方式和工作方法，解决的是某一类问题的方法论。治理模式应当具有一定的原创性、成熟性，同时也应当具有一定的可复制性、可推广性。通过治理模式的探索，可总结出治理的一般规律，推动治理达到事半功倍的效果。各种治理模式的创新，应当有利于实现从粗放治理到精细治理、从被动治理到能动治理、从繁琐治理到简约治理、从传统治理到现代治理的转变。
治理方式是影响治理效能的微观要素。新世纪以来，国际社会普遍关注食品药品安全治理方式创新。早在2001年，世界卫生组织就在《全球食品安全战略》提出，过去数十年，传统的食品安全措施已被证明不能有效地控制食源性疾病。国际社会必须改变某些现行的方法，以确保适应全球食品安全出现的新挑战。2011年6月，美国食品药品监管局（FDA）发布的《通向全球产品安全和质量之路》指出，全球化已从根本上改变经济和安全格局，要求FDA对固有的工作方式做出重大调整。数十年来，在产品安全标准方面，FDA始终是世界公认的领跑者，但展望未来，FDA不能再依靠以往管理产品的手段、行动及策略。应当说，新世纪以来，伴随全球化、信息化、社会化进程的日益加快，国际社会更加注重食品药品安全治理方式的创新，努力实现从传统治理向现代治理方式的转变。当前，互联网、云计算、大数据的快速发展，全球化、信息化、社会化的深度融合，正以前所未有，甚至打破常规的力量，改变着人们认识和理解世界的方式。适应新趋势、新变化、新期待，必须以更积极、更主动、更开放、更富成效的方式，加快推进食品药品安全治理方式的创新。近年来，食品药品监管系统积极探索量化分级、风险交流、责任约谈、飞行检查、质量授权、绩效考核、综合评价等治理新方式，着力破解食品药品安全治理难题，取得了显著成效。实践证明，治理方式的创新永无止境，永葆魅力。
坚守食品药品安全责任治理
在食品药品安全治理理念中，责任治理主要解决的是治理的动力机制问题。食品药品安全法律关系的全部内容可以概括为权利义务关系，简称为责任关系。从最初的食品药品安全整治格局，到今天的食品药品安全责任体系布局，我国食品药品安全责任治理探索的步伐不断加快、足迹更加清晰、效果更加显著。
当前，食品药品安全责任治理存在的突出问题：一是责任配置不够清晰。如食品相关产品的经营由哪个政府部门监管至今尚不明确；省、市、县三级监管部门职能的划分不够具体；药品使用环节监管职能划分不够清晰。二是履职保障不够有力。基层监管资源和力量普遍薄弱，及时发现问题、迅速查控风险、有效破解难题的能力普遍不足。三是履行责任不够到位。基层个别执法人员风险意识、责任意识、法治意识不强，履职尽责方面存在一定差距。四是责任追究不够科学。现行食品药品犯罪构成要件偏重于危害直接后果，对有些严重危害社会的行为打击不力，法律的威慑作用没有得到充分发挥。坚持食品药品安全责任治理，应当妥善处理以下两个重要关系：
（一）责任配置、责任履行和责任追究的关系
食品药品安全责任配置应当清晰、具体。一是应当依法配置。企业主体责任、政府监管责任、社会监督责任是三类不同性质的责任，应当科学配置并紧密衔接。保障食品药品安全，是企业与生俱来的义务、天经地义的责任。企业对食品药品安全的责任，不以政府监管部门的存在或者作为状况为前提。任何强化政府监管和深化社会共治的举措，都不免除或者减轻企业应尽的主体责任。二是应当尊重规律。食品药品安全治理范围广泛，不同产品之间既有共同要求，也有不同特点，应当按照不同产品的要求进行合理配置。药品安全监管的重心在中央，食品安全监管的重点在地方。三是应当立足风险。应当根据产品全生命周期不同阶段的风险类型及级别，合理配备监管职责、资源和力量。四是应当兼顾能力。治理责任配置需要兼顾各方面、各层级治理能力的现实情况，做到责、权、能、效相协调、相匹配。有必要按照分级管理的要求，对省、市、县三级责任配置进行适当调整和完善，避免责、权、能、效的脱节与失衡。
食品药品安全履责保障应当充分、有力。食品药品安全监管属于科学性、系统性、专业性监管，职责的履行必须有充足的资源来保障。将食品药品监管体系定位于市场监管体系，还是民生保障体系，乃至公共安全体系，在一定程度上反映着社会的发展水平。同样，将食品药品治理的目标定位于秩序，还是安全，乃至健康，在一定程度上体现着社会的进步程度。纵观国际社会，食品药品安全治理的使命早已超越对市场秩序维护的初级阶段，已发展到对公众健康促进的更高层次追求。实践证明，只有建立起强大的食品药品监管部门，才能有效保障公众的饮食用药权益。为保障食品安全监管部门的履职尽责，新《食品安全法》规定，县级以上人民政府应当将食品安全工作纳入本级国民经济和社会发展规划，将食品安全工作经费列入本级政府财政预算，加强食品安全监督管理能力建设，为食品安全工作提供保障。近期的全国食品安全法执法检查表明，最严的法律必须由最强的部门去实施。强化食品药品监管职责履行到位，需要进一步做好以下工作：一是确定保障基本条件。应当建立健全食品药品安全监管能力建设标准，明确各级监管部门履行职责所需的人、财、物条件。我国幅员辽阔，区域差别明显，可根据东部、中部和西部的不同情况，确定不同的配置标准。二是组织开展考核评价。按照监管能力建设标准，对各地食品药品监管能力进行考核评价，并向社会公开，激励和约束地方政府加大对食品药品安全工作的投入。对达不到标准的地区，应当加大监督检查和行政问责的力度。
食品药品安全责任追究应当理性、严格。新时期，中央提出食品药品安全“四个最严”的要求。新《食品安全法》进一步完善了食品安全的政治责任、法律责任和社会责任制度。政治责任，一般是指承担重大决策与管理的高级政府官员因决策失误或者失职渎职导致人民群众生命财产或者国家利益、公共利益遭受重大损失时，所承担的引咎辞职、被罢免、被免职等消极法律后果。新《食品安全法》规定的“其主要负责人还应当引咎辞职”，即为食品安全政治责任。从全球角度看，政治责任制度较为原则、抽象，归责要件不够明确、具体，因此，政治责任的追究更应审慎、理性，以确保达到法律效果和社会效果的统一。社会责任，一般是指企业在对股东利益负责的同时，还要对其社会所承担的其他责任。食品药品生产经营企业的社会责任主要是适应社会发展的需要，生产经营更高质量、更加经济、更加健康的产品。全面推进企业履行社会责任，需要从制度机制层面做出进一步的安排，这也是食品药品安全领域推动供给侧结构性改革的迫切需要。法律责任的追究，应当严格依法区分各类主体的不同责任，避免不同主体之间责任的事实“连带”。
（二）民事责任、行政责任与刑事责任的关系
责任是一把“双刃剑”，需要科学配置、系统配置、协调配置、依法配置。
首先，应当充分运用民事手段。相对于行政手段和刑事手段，民事手段具有成本低、方式活、效果好等优势。长期以来，民事手段往往因被认为是措施软、威力弱和影响小，而得不到应有的重视。目前我国仍处于食品药品安全风险高发期，面对多、小、散、低的食品药品生产经营者，仅仅依靠政府的力量实施监管，是远远不够的。激活民事手段，可以有效弥补政府监管资源的不足，降低食品药品安全治理成本，走出一条更为宽广的共治共享道路。如在网络食品药品交易中，如果第三方平台提供者未对入网的食品药品经营者进行实名登记、许可审查，或者未履行报告、停止提供网络交易平台服务等义务的，使消费者的合法权益受到损害的，应当与食品药品经营者承担连带责任。这种制度安排可以推动网络食品药品交易第三方平台提供者履行管理义务。再如，明知他人从事食品药品生产经营违法活动，仍为其提供生产经营场所或者其他条件，使消费者的合法权益受到损害的，应当与食品药品生产经营者承担连带责任，这样可以促使“生产经营场所或者其他条件”的提供者审慎选择交易。此外，首负责任制度、责任保险制度、惩罚性赔偿制度等，在落实企业责任、强化利益协同、扩大社会共治等方面，也发挥着不可忽视的作用。
其次，应当积极创新行政手段。相对于民事手段和刑事手段，行政手段具有范围广、适应强、力度大等优势。长期以来，行政手段的运用，主要是财产罚和资格罚。随着社会治理的深化，可以探索一些新的行政手段，如增加拘留或者治安管理处罚，纳入“黑名单”等。如新《食品安全法》规定，编造、散布虚假食品安全信息，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚。被吊销许可证的食品生产经营者及其法定代表人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员自处罚决定作出之日起五年内不得申请食品生产经营许可，或者从事食品生产经营管理工作、担任食品生产经营企业食品药品安全管理人员。因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的，终身不得从事食品生产经营管理工作，也不得担任食品生产经营企业管理人员。
再次，应当强化刑事打击力度。目前，我国刑法中涉及食品安全的犯罪主要是生产、销售不符合食品安全标准的食品罪，生产、销售有毒、有害食品罪，食品监管渎职罪。2013年5月2日最高人民法院、最高人民检察院联合发布了《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》。司法实践中，涉及食品安全领域的罪名还包括：生产、销售伪劣产品罪，非法经营罪等。但总体看，目前食品药品犯罪还被限定在侵犯市场秩序犯罪中，还存在着偏重现实危害的倾向，对一些严重危害社会的行为惩治不力。适应形势发展的需要，应当加大对违法犯罪行为的刑事打击力度。
坚守食品药品安全专业治理
在食品药品安全治理理念中，专业治理主要解决的是治理人员的专业素质和能力问题。权威源于专业。对于药品安全治理属于专业治理，社会各界早已形成共识。但对于食品安全治理是否属于专业治理，则见仁见智。如果说从安全的角度判断这一命题还存在着一定的争议，那么，从风险的角度判定食品安全治理为专业治理，相信大多数人不会犹豫。食品药品大都属于信用品，从事食品药品安全治理，必须具有相关的专业知识、专业技能和专业素养。新世纪以来，面对食品药品风险的多样性、广泛性和复杂性，无论是发达国家，还是发展中国家，都强调加强食品药品监管队伍的专业化、职业化建设。
食品药品安全问题涉及自然科学和社会科学的许多专业领域，如药学、医学、化学、生物学、食品学、营养学、工程学、社会学、经济学、法学等等。从事食品药品安全治理，需要大量专业型、复合型、高层次人才。强调食品药品安全的专业治理，其目的在于培养和造就大批食品药品安全专业人才，进一步提升监管队伍的科学精神和职业素养，将食品药品安全治理不断引向深入。坚持食品安全专业治理，应当妥善处理以下两个重要关系：
（一）职业准入与职业素养的关系
职业准入是专业治理的基本要求，是提升职业素养的基本前提。从事食品药品安全治理工作，首先应当确定专业人员的资格条件。当前，基层食品药品安全执法人员大多为非专业人员，专业素质不足，治理能力不强。为切实加强食品药品安全专业治理，应当坚持源头把关，加快推进食品药品安全人员资格制度建设，未取得食品药品安全相关职业资格或者能力，不得从事食品药品安全相关工作。新《食品安全法》强化了食品安全管理人员和食品安全执法人员的职业要求，要求食品生产经营企业配备食品安全管理人员，并加强对其培训和考核。经考核不具备食品安全管理能力的，不得上岗。食品药品监管部门应当对企业食品安全管理人员随机进行监督抽考并公布考核情况。食品药品监督管理部门应当加强对执法人员食品安全法律、法规、标准和专业知识与执法能力等的培训，并组织考核。不具备相应知识和能力的，不得从事食品安全执法工作。适应食品药品安全“四个最严”的要求，应当借鉴法律职业队伍建设的经验，在食品药品检查、检验、监测、审评和评价等领域，加快推进职业化队伍建设步伐，以造就大批高素质的职业化队伍。为强化药品质量放行责任，欧盟对药品质量受权人实行严格的资格认定制度，这种作法值得借鉴。在监管队伍的专业素养提升上，可以将监管人员分为综合管理类、专业技术类和行政执法类，实行分类管理。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确提出，建立食品药品职业化检查员队伍，这是我国食品药品安全专业治理的良好开端。在搞好职业准入的同时，还应当适应形势发展的需要，大力开展职业继续教育，不断丰富监管人员的专业知识，提升职业素养。
（二）专业知识与业务能力的关系
食品药品安全治理的实践性很强。当前，在食品药品领域仍然存在着一些潜规则，如干菜制品超量使用二氧化硫熏蒸，辣椒粉中使用苏丹红增色，海鲜产品使用孔雀石绿抑菌，畜禽饲料中添加“瘦肉精”减肥，等等。破解这些潜规则，除了掌握相关专业知识外，还必须具有丰富的实践经验。针对基层监管队伍专业素质的实际情况，有必要全面引进案例教学法。一般说来，案例教学法具有如下优势：一是注重实践。面对新业态、新材料、新技术、新工艺、新方法的出现，案例教学法注重回答实践中不断出现的新问题、新现象；二是强化综合。案件教学法强调基本理论、基本知识和基本技能的系统分析，避免了知识体系的分割与断裂。三是激励创新。案例教学法强化知识、能力和素养的综合运用，创新力度更大；四是引向深入。案例教学法往往更加注重将问题从理论向实践、从宏观向微观的导引，细微之处见精深。应当克服传统思维认定案例教学法学术性低、系统性差的观念，分类探索食品药品安全案例教学法，全面提升监管人员分析、判断和解决实际问题的能力和水平。
坚守食品药品安全阳光治理
阳光是最好的防腐剂。新世纪以来，国际社会普遍强调食品药品治理的透明度。如联合国粮农组织和世界卫生组织《保障食品的安全和质量：强化国家食品控制体系指南》指出，食品控制部门面临的挑战之一就是消费者日益了解食品安全和质量问题，不断要求获得更加准确的信息。为此，食品控制体系的建立和实施必须采取透明的方式。消费者对供应食品的安全和质量的信任，取决于他们对食品控制的运转及活动的公正性和有效性的了解程度。因此，公开所有的决策过程，允许所有的利益相关者在整个食品链进行有效的参与，阐明所有决策的依据，均十分重要。这将鼓励有关各方开展合作，提高守法的效率和比例。《欧盟食品安全白皮书》也指出，欧洲食品安全局必须拥有独立性、卓越性和透明性几项根本原则，这样才能成功地完成使命。国家食品药品监管总局多次强调，公开是对消费者最大的保护，对违法者最大的惩罚，对监管者最大的约束，对社会舆论最大的引导，对信用体系建设最大的贡献。坚守食品药品安全阳光治理，应当妥善处理以下两个重要关系：
（一）严格保密与依法公开的关系
在食品药品安全领域，应当正确处理信息公开与保守秘密的关系。按照国务院政府信息公开的要求，政府信息以公开为原则，以不公开为例外。凡是涉及食品药品安全监管的政府信息，包括法律法规、标准规范、行政许可、监督抽检、飞行检查、责任约谈、绩效考核、行政处罚等信息，都应当及时、充分、全面公开。新《食品安全法》在强调严格保密的同时，高度重视阳光治理、透明治理，有关信息的公布、发布、公开、公示等规定多达50余处。如在风险交流公开方面，法律规定，县级以上人民政府食品药品监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估专家委员会及其技术机构，应当按照科学、客观、及时、公开的原则，组织食品生产经营者、食品检验机构、认证机构、食品行业协会、消费者协会以及新闻媒体等，就食品安全风险评估信息和食品安全监督管理信息进行交流沟通。在风险信息公告方面，法律规定，经食品安全风险评估，得出食品、食品添加剂、食品相关产品不安全结论的，国务院食品药品监督管理、质量监督等部门应当依据各自职责立即向社会公告，告知消费者停止食用或者使用，并采取相应措施，确保该食品、食品添加剂、食品相关产品停止生产经营。在标准草案公布方面，法律规定，制定食品安全国家标准，应当依据食品安全风险评估结果并充分考虑食用农产品安全风险评估结果，参照相关的国际标准和国际食品安全风险评估结果，并将食品安全国家标准草案向社会公布，广泛听取食品生产经营者、消费者、有关部门等方面的意见。在抽考情况公布方面，法律规定，食品药品监督管理部门应当对企业食品安全管理人员随机进行监督抽查考核并公布考核情况。这些有关信息公布、发布、公开、公示的规定，为推进食品药品安全阳光治理、实现食品药品安全社会共治，奠定了良好的制度基础。
（二）主动公开与被动公开的关系
信息之于现代监管，犹如货币之于经济、血液之于生命。在信息化时代，政府及其监管部门应当善待信息、善用信息。实践证明，重要监管信息，越是及时、全面、主动公开，越能赢得社会的理解、尊重和支持。食品药品安全信息的公开应当遵循一定的规则：一是依法公开。如新《食品安全法》规定，国家建立统一的食品安全信息平台，实行食品安全信息统一公布制度。国家食品安全总体情况、食品安全风险警示信息、重大食品安全事故及其调查处理信息和国务院确定需要统一公布的其他信息由国务院食品药品监督管理部门统一公布。食品安全风险警示信息和重大食品安全事故及其调查处理信息的影响限于特定区域的，也可以由有关省、自治区、直辖市人民政府食品药品监督管理部门公布。未经授权不得发布上述信息。县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督、农业行政部门依据各自职责公布食品安全日常监督管理信息。该规定明确了各类信息的公布主体，各类主体应当在法定权限范围内依法公布，否则应当承担相关的法律责任。二是及时公开。在信息化时代，信息的迟到公开将丧失其应有的价值和力量。如新《食品安全法》规定，省级以上人民政府食品药品监督管理部门应当及时公布注册或者备案的保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方乳粉目录，并对注册或者备案中获知的企业商业秘密予以保密。三是准确公开。公布食品药品安全信息，应当做到准确、及时，并以目标受众能够理解的方式，充分展示科学证据、风险效益以及不确定性等内容，进行必要的解释说明，避免误导消费者和社会舆论。四是全面公开。如《食品安全法》规定，县级以上人民政府食品药品监督管理部门发现可能误导消费者和社会舆论的食品安全信息，应当立即组织有关部门、专业机构、相关食品生产经营者等进行核实、分析，并及时公布结果。此外，《食品安全法》还规定各类主体不依法、不恰当公开的法律责任。如编造、散布虚假食品安全信息，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚。媒体编造、散布虚假食品安全信息的，由有关主管部门依法给予处罚，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分；使公民、法人或者其他组织的合法权益受到损害的，依法承担消除影响、恢复名誉、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。